唐燕：“尺度-管控-要素”多维适配的城市更新制度建设

导读

自从城市出现那一天，城市就处于不断的更新过程中。城市更新既是功能提升、品质改善，也是文化传承与发展，民众参与和分享的过程，城市更新是城市转型发展的重要方面，党中央决定在“十四五”期间“实施城市更新行动”，这是继实施乡村振兴行动之后，做好城市工作的重大战略举措。我们特开辟“大家谈更新”栏目，特邀请相关领域的“大家”撰稿，也欢迎“大家伙儿”畅所欲言。

本文字数：3580字

阅读时间：12分钟

 

作者 | 唐燕

中国城市规划学会城市更新学术委员会副秘书长，清华大学建筑学院长聘副教授，博士生导师，院长助理

一

社会经济转型中的我国城市更新制度供给

城市更新制度建设近年来上升成为我国的热点话题，这一方面与社会经济转型带来的城市存量发展趋势息息相关，另一方面更是和城市更新行动在实践中遇到的一系列阻力需及时解决密不可分。这些阻力或许是资金来源不足造成的项目停滞不前，或许是土地用途转变受制复杂流程导致的功能升级困难，或许是历史文化或社会网络在更新中遭到不同程度破坏，又或许是城市更新增值收益的分配不公或社会参与不足，以及部分旧建筑改造后因无法达到现行消防标准而陷入的审批和注册困境等。

种种情况都表明，在我国城市建设从“增量发展”转向“存量提质”的过程中，政府急需建立和提供“新”的行动规则来保障和促进城市更新行为的有序发生，也就是通过“制度建设”来维护城市更新的秩序化开展。尽管“正式”和“非正式”制度对城市更新的促进作用均显而易见，但在我国现行城市建设管理规则主要适用于“增量模式”的当前，建立具有外部强制性的正式行为规则，即适合城市更新的“正式制度”成为重中之重。

有效的城市更新制度建设涉及多种维度的相互支撑和适配，其中“尺度（国家和地方）”、“管控（管束和激励）”和“要素（空间-主体-资金）”等维度在当前我国城市更新的制度建设中影响深远（图1）。

图1 城市更新制度建设过程中“尺度-管控-要素”的多维适配

（资料来源：作者自绘）

二

尺度维度：“国家层面”与“城市层面”的城市更新制度建设

2.1 城市更新制度建设中的国家指引与战略部署

国家层面的城市更新制度建设，要统筹提出推进城市更新实践和解决相关问题的一般性引导方向和规则框架。发达国家的城镇化进程开始早，也更早面临来自存量更新的各项挑战。虽然不同国家城市更新的演进历程和特点不同，但简单来看其大致经历了：二战后以住房提供为核心的城市再开发行动；1960-70年代郊区化导致内城衰退，旧城复兴成为城市更新的关注点；之后随着城市功能和产业不断换代升级，老工业区、老码头区等的更新行动越来越普遍；进入新世纪以来，推进社会、经济、文化综合发展的城市更新更加日趋多元化。

在这个过程，发达国家在国家层面的城市更新制度建设上一直都未停歇，从日本、英国、美国、德国、新加坡等地来看，其基本早在1980年代之前就已出台诸如“内城法案”、“都市再开发法”、“城市更新和开发法”等国家层级的城市更新法律法规，并不断增补、迭代或完善以形成体系化的国家政策法规体系。这些制度确定了城市更新在不同国家干什么和怎么干的基本规定，并常常配合相应的国家城市更新项目和资金计划等，来带动和指导全国城市更新活动的实践开展。

国家层面的城市更新政策制度起着统筹开发与保护，控制与激励，责任与权力，政府、市场与社会，跨部门和跨层级管理衔接等的综合作用。我国当前处在特殊的历史转型期，国家对城市更新的指引主要表现在：推进国家治理能力与治理体系现代化、实现高质量发展、建构“双循环”格局、实施城市更新行动等方面（表1）。在此之外，国家各部委针对老旧小区改造等出台的城市更新相关专项政策，也是国家层面的重要专类城市更新制度供给及其方向指引。

表1 国家层面的城市更新指引

政策指引	提出时间	行动方向
治理能力与治理体系现代化	2013年11月	党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为全面深化改革的总目标，深刻影响着我国的社会主义现代化建设事业，城市建设也须担负起推动和优化社会治理的相关责任，通过城市更新实践促进城市的精细化治理。
高质量发展	2017年10月	党的第十九次全国代表大会首次提出的新表述，2018年国家政府工作报告提出的“深度推进供给侧结构性改革”等九方面部署均围绕高质量发展展开。根据高质量发展要求，城市发展应注重“量”的合理增长与“质”的稳步提升，着力解决城市区域发展不平衡、不充分等问题，补足短板并提质增效。
“双循环”新发展格局	2020年5月	在全球化经济总体下行和新冠疫情的冲击下，实现持续稳定的经济发展成为不同国家和地区共同面临的挑战，反映到我国就是推进国内国际“双循环”相互促进的新发展格局。城市建设不仅通过城市更新来要空间、要品质，同时会在此进程中要发展、要增长和要动力。
实施城市更新行动	2020年10月	党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。这是国家对下阶段城市建设工作的战略性部署和方向指引，是城镇化过程中解决城市发展问题、制定实施相应政策措施和行动计划，走内涵集约式高质量发展道路的具体举措。

（资料来源：作者整理）

2.2 先驱城市的城市更新制度探索

2008年以来，城市层面的城市更新制度创新在我国首先兴起于沿海发达城市，如广州、深圳和上海等地。这些城市在扩张过程中率先面临来自新增土地资源不足、城市产业转型升级等方面的挑战，通过制度建设破解此类难题成为其共同选择。

（1）制度的“顶层设计”

这些城市在过去十年持续推进城市更新政策与体制的改革创新，涉及机构设置、资金来源、法规建设、规划编制、审批流程等多方面。城市基本都专设了城市更新管理机构，出台了城市更新管理办法和一系列配套政策法规。2020年底，深圳正式通过具备更高法律地位的《城市更新条例》，创造了我国城市更新制度建设的新里程碑。无论是强调市场导向还是政府导向，这些城市通常都设立了城市更新从规划编制到实施落地的具体流程和要求，通过多主体申报（政府、业主、开发商等）等来确定更新项目，并分“旧城-旧厂-旧村”，“全面改造-微改造”，“拆除重建-功能改变-综合整治”等差异化引导来开展实践项目的审批管理和实施建设等（表2）。在这个过程中，标图建库、容积率奖励和转移、公益用地上交、保障性住房和创新产业用房提供等单项创新举措也不断出台。

表2  广州、深圳、上海城市更新制度创新比较

内容	广州	深圳	上海
机构设置	城市更新局（2019年随着国家机构改革撤并，功能转移到规自局和住建局）	深圳市规划和自然资源局 （下设深圳城市更新和土地整备局）	上海市规划和自然资源局 （下设城市更新工作组）
管理规定	城市更新办法	城市更新条例 （2020年底出台）	城市更新实施办法
对象分类	旧城、旧村、旧厂 全面改造+微改造	综合整治、功能改变、拆除重建	建成区中按照市政府规定程序认定的城市更新地区
规划体系	“1+3+N”编制体系	城市更新专项规划+城市更新单元规划	城市更新单元规划
政策特点	政府主导，市场运作	政府引导，市场运作	政府引导，双向并举，试点试行
运作实施	审批控制，多主体申报	审批控制，多主体申报	审批控制，试点示范项目
特色创新	数据调查（标图建库）、专家论证、协商审议等	保障性住房、公服配套、创新产业用房、公益用地等	用地性质互换、公共要素清单、社区规划师、微更新等

（根据相关资料修订：唐燕,杨东,祝贺.城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较，北京：清华大学出版社，2019）

（2）制度的“基层创建”

上海和广州推行的社区规划师制度、北京推行的责任规划师制度等，为“自下而上”地探索更加灵活多元的城市更新实施路径创造了有力的机制保障和环境推动。当前不同城市推进的诸如老旧小区改造、公共空间微更新、参与式设计、社区花园等百花齐放的“试点”项目，也成为城市更新制度建设中“摸着石头过河”的重要创新途径。

三

管控维度：动力视角下的“增值型、渐进型、责任型”城市更新

在实行分类引导的城市更新管控中，城市更新的对象通常被划定为老旧厂房、老旧住区、老旧商办等不同功能类型，或者拆除重建、综合整治、局部拆改等不同改造力度类型来加以管理。然而从常常被我们所忽视的动力视角来看，城市更新则主要可划分为“增值型、渐进型、责任型”三类，更新管控的制度供给需根据这三类对象的区别进行针对性的规则设定（图2）。

图2 “增值型、渐进型、责任型”的城市更新类型及其管控导向

（资料来源：作者自绘）

（1）更新动力强劲的“增值型”城市更新

一些城市更新项目的实施，本身会带来可观的增值收益，如将一片老旧工业区更新为城市CBD或商住片区的拆除重建行为。政府和市场等主体推进和参与这类更新项目的潜在动力大，政府、开发商等往往通过结成“增长联盟”来共同实施地区更新。这类更新的管控关键聚焦在如何实现更新增值收益的合理分配、如何保障更新对地区综合长远发展的贡献等问题上。

（2）为保障民生开展的“责任型”城市更新

这类城市更新并不带来什么直接的增值收益和经济收入，相反更多需要的是资金和人力的成本投入，从而保障基本民生所需和拉动落后地区的发展，如对一些老旧社区、贫困地区的改造和优化行动。因此，这类更新通常离不开来自政府、社会组织、第三方机构等的扶助，其管控关键在于明确责任分担和公共产品的提供，以及如何通过社区营造来实现在地居民的共建和共治等。

（3）日常空间维护的“渐进型”城市更新

这类城市更新几乎每天发生在城市的不同角落，是对空间环境老化的一种持续性修缮和维护工作，如业主出资的房屋外立面维修等。这类更新的空间对象往往责权清晰，业主等通过购买服务来修缮自己的物产和获得相应的品质回报。在这一投入与消费过程中，管控关键在于确立明晰的产权关系，以及保障业主愿意的合理实现，确保其能顺利购买所需服务，如完善物业管理机制及相关法规建设等。

上述三种更新对象的管控需要机制设计与策略举措的差异应对，举例来看：

①针对增值型城市更新，更多要考虑如何进行好的“管束”，确保开发容量不“超容”、建设行为不破坏生态环境和历史文化等，以避免强劲更新动力带来的一味追求经济收益的再开发；

②针对责任型的城市更新，政府需要提供更多的保障和激励，如局部放宽一些对功能用途和开发建设量的管制要求（弹性管理），或提供一定的资金帮助、容积率奖励等；

③针对渐进型的城市更新，则要提供有序的维护机制保障，让物业公司、业主、公共维修基金使用等之间实现良性互动。保证城市物产获得持续有效的渐进维修，这对于减少“短命建筑”和实现存量空间的长远稳定发展至关重要。

四

要素维度：“空间-主体-资金”的相互支撑

具体到城市更新制度的规则供给上，对三方面要素的统筹考量十分关键，即如何实现“空间、主体、资金”的三位一体，简单来说就是“人、财、物”的有序统筹与高效整合（图3）。

图3 城市更新中“空间-主体-资金”要素的相互支撑

（资料来源：张璐绘制）

（1）空间：物质空间改造的合理干预。

城市更新制度需要界定政府干预城市空间更新改造的边界与要求，这涉及不同管理部门的对接、更新项目适用的规范与标准、更新规划的编制与落地、项目审批流程与要求，以及对空间的产权、功能、容量的管控规则设定等。而更新空间关联的“产权、用途、容量”规则，已经成为当前我国城市更新制度创新突破点和争议点的汇集处（图4），其背后折射的是权利和利益等在不同利益相关者之间的再分配。 

图4 城市更新制度建设中的关键空间规则

（资料来源：唐燕,杨东,祝贺.城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较，北京：清华大学出版社，2019）

①“产权”。因经年累月的物业流转、历史变化和政策革新等所导致的复杂“产权归属”与“产权期限”情况，在很大限度上制约乃至决定了更新行动能否得以开展的可能，相应制度创新主要表现在产权收拢政策、历史地块确权、产权期限和类型约定、土地“招拍挂”与“协议出让”要求等方面；

②“用途”。城市更新对已有空间在“用途（或功能）”上的变更会直接导致更新前后的空间收益变化，当前制度创新调节的重点表现在用途转变后的补缴地价、相应控规的修改与认定要求、过渡期政策优惠等方面；

③“容量”。容量是城市更新过程中开发建设面积的表征，也是平衡成本-收益、决定开发获益等的重要指标。“增加容量”依然是现在大量城市更新项目得以实现的“支柱性”力量，更是开发商介入城市更新并开展利益博弈的焦点。但只是借助盖更高的楼房和提供更多的楼地板面积来吸引更新开发，很可能导致城市建设在强度和密度上的失控，因此相关制度创新聚焦在容积率调整上限设定、以公益贡献获取容积率奖励或转移等举措上。

（2）主体：保障多角色参与和强化利益协调。

政府在我国的城市更新中长期扮演着主导角色，未来需要不断强化城市更新中的多主体参与和积极推进精细化治理，使得业主、公众、社会组织、规划设计方、开发公司、非营利机构等都成为城市更新的重要参与者乃至决策者（政府主导、社会主导、市场主导等）。如何保障不同主体的参与权利、调动不同主体的参与热情，达成与不同主体间的一致同意或协同合作等，由此成为城市更新制度建设的关键。政府在这个过程中，将从过去城市更新的单一“实施者”转型成为城市更新的管理者、参与者、协调者或服务者，通过有效的机制保障和规则设定来推动相关利益方、居民、市场等的更新行动。

（3）资金：扩大资金来源与提高资金利用效率。

城市更新不能只是政府公共资金的一方投入，还需充分吸引市场和社会资本的广泛参与。如何吸引政府外资本积极参与到城市更新行动——尤其是获利少的“责任型”更新项目中，这往往成为相关制度建设的核心挑战。国际经验表明，政府吸引市场与社会资本参与城市更新的举措多元，包括项目建设与运作上的空间激励和优惠措施，以及相应的税收调节和金融手段等。我国的税收与金融体系与西方国家不同，因此城市更新的主要激励措施集中在“土地”关联政策上，如地价优惠与返还、过渡期政策、用途转变许可、新旧捆绑开发等，而在税收以及证券等金融手段的应用上还处在起步期。

综上所述，城市更新制度建设要实现“尺度-管控-要素”的多维适配。当前，我国需要持续探索出台“国家”与“地方”层面的城市更新政策与法规，并从城市更新的动力视角出发，针对“责任型、渐进型、增值型”的不同城市更新项目，用实和用好相应的“管束、规范、激励”举措，即该约束的约束、该鼓励的鼓励、该规范的规范，而非推行一刀切的行动规定。从城市更新制度建设的具体内容构成要素来看，“空间-主体-资金”三者需要进行统筹的机制安排。我国目前的很多城市更新制度创新主要都聚焦在“空间”规则，特别是存量空间改造中有关产权、用途和容量的相关规定上，未来需要围绕“主体”和“资金”进行更为丰富多元的全要素更新和治理体系建构。

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